當(dāng)前，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)在城市與農(nóng)村的差距上,，而且表現(xiàn)在城市內(nèi)部農(nóng)民工與市民的差距上,。農(nóng)民工與市民的差距是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市的縮影。這種二元結(jié)構(gòu)的背后,，實(shí)際上是城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度,。“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”這兩種不同的戶(hù)籍,，承擔(dān)不同的義務(wù),，享受不同的權(quán)利，獲得不同的待遇,。如果我們處理不好這種二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題,，就會(huì)妨礙工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展,，甚至有可能落入“中等收入陷阱”。從世界范圍看,，日本,、韓國(guó)等國(guó)家之所以能夠順利地從中等收入邁向高收入，很重要的一個(gè)原因就在于注意理順城鄉(xiāng)關(guān)系,，最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距,；而拉丁美洲和東南亞的一些國(guó)家之所以陷入“中等收入陷阱”,，很重要的一個(gè)原因就是其發(fā)展是建立在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的基礎(chǔ)上。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們,，必須加快改革戶(hù)籍制度,，推進(jìn)農(nóng)民市民化，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),。
2001年以來(lái),，國(guó)務(wù)院有關(guān)戶(hù)籍制度改革的文件多次提出地級(jí)市以下市區(qū)逐步放開(kāi)戶(hù)籍制度，但卻遲遲落實(shí)不下去,。雖然有許多地方也作了一些改革,，但更多是停留在取消形式上的戶(hù)籍差別，即僅僅在戶(hù)籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一,，而依托在戶(hù)籍身份上的一系列差別待遇,，其改革進(jìn)展甚為緩慢。其實(shí),，深化戶(hù)籍制度改革的關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利,，即通過(guò)一系列制度改革，賦予農(nóng)民與市民同等權(quán)利,，分享同等利益,，獲得同等待遇，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別,。戶(hù)籍制度改革之所以特別敏感,，就在于它是直接與就業(yè)、住房,、醫(yī)療,、教育、養(yǎng)老以及其他社會(huì)福利掛鉤,。也就是說(shuō),，要把一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槊鋵?shí)的市民，政府要投入不少財(cái)力,。根據(jù)我國(guó)許多城市的實(shí)際情況,，要在不降低原有市民基本公共服務(wù)水平的前提下馬上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是有難度的,。
因此,，改革戶(hù)籍制度，變農(nóng)民為市民,，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利,，使農(nóng)民與市民享受相同的基本公共服務(wù)。通過(guò)戶(hù)籍制度改革推進(jìn)農(nóng)民市民化,，不僅取決于改革的力度,，而且取決于發(fā)展的程度,，即取決于各方面的承受能力。不顧基本公共服務(wù)的能力推進(jìn)戶(hù)籍制度改革,，是不切實(shí)際的制度安排,。在目前情況下，戶(hù)籍制度改革較為切實(shí)的辦法就是因地制宜,、區(qū)別對(duì)待,。具體路徑可以是：一是放開(kāi)小城市和小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍落戶(hù)限制。只要有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所,，就應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù),，并享受當(dāng)?shù)厥忻竦囊磺泄哺＠觥Ｓ捎谛〕鞘泻托〕擎?zhèn)的公共服務(wù)水平較低,，地方政府的負(fù)擔(dān)較輕,，這項(xiàng)政策要落實(shí)到位是比較容易的。二是逐步放開(kāi)大中城市的戶(hù)籍落戶(hù)限制,。具體而言,，應(yīng)該以農(nóng)民主要是農(nóng)民工的工作年限、居住條件,、信用記錄,、專(zhuān)業(yè)技能、教育水平,、社會(huì)貢獻(xiàn)以及參加社會(huì)保障交費(fèi)狀況等,，作為落戶(hù)積分的標(biāo)準(zhǔn)，按分?jǐn)?shù)高低,，先后分期分批落戶(hù),，循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)民工市民化。三是在尚不具備大規(guī)模放開(kāi)戶(hù)籍落戶(hù)條件的大城市和特大城市,，應(yīng)當(dāng)逐步改變以往按戶(hù)籍人口配置公共資源的政策,，著力改善農(nóng)民工的公共服務(wù)待遇，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,。同時(shí),，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，著力推進(jìn)社會(huì)公平,，緩解市民與農(nóng)民工之間的矛盾,。
但是，上述的戶(hù)籍制度改革路徑只是基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情的一種權(quán)宜之計(jì),，它在實(shí)踐中會(huì)遇到一些難題,。大城市和特大城市不僅就業(yè)機(jī)會(huì)多,，而且公共服務(wù)水平高,，深受農(nóng)民喜愛(ài),，但大城市和特大城市的落戶(hù)門(mén)檻很高，限制很?chē)?yán),。小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產(chǎn)業(yè)集聚程度較低,、就業(yè)機(jī)會(huì)較少、公共服務(wù)不完善的問(wèn)題,，對(duì)農(nóng)民的吸引力不強(qiáng),，真正樂(lè)意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民不多。換言之,，農(nóng)民越想落戶(hù)的城市,，越難落戶(hù)；農(nóng)民越不想落戶(hù)的城市,，越容易落戶(hù),。解決這一難題，需要把戶(hù)籍制度改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程,。比如,，要真正讓農(nóng)民愿意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶(hù)，就必須增強(qiáng)小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能,、公共服務(wù)功能以及居住功能,。這就要求通過(guò)合理的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在大中小城市之間合理布局,，不斷提高小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平,。而從根本上說(shuō)，必須積極創(chuàng)造條件縮小城鄉(xiāng)戶(hù)籍背后的公共福利差別,，朝著基本公共服務(wù)均等化的方向努力,。一旦實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)戶(hù)籍差別就自然而然消失了,，農(nóng)民市民化問(wèn)題解決起來(lái)就比較容易了,。
