古代城管兼有現(xiàn)代公安,、消防、工商,、物價,、稅務(wù)等部門職能，是真正的“綜合執(zhí)法”,，權(quán)力也比現(xiàn)代城管大,。資料圖片
城管，維護城市良好環(huán)境不可或缺的重要角色,，卻屢屢成為復(fù)雜矛盾,、頻發(fā)沖突的“火藥桶”。近日,，《城市管理執(zhí)法辦法》正式出臺,，終于結(jié)束了城市管理執(zhí)法長久以來的法律制度缺失。其中“落實重大執(zhí)法決定法制審核”,、“執(zhí)法須全過程記錄和執(zhí)法公示”等條款更是引人關(guān)注,。
其實，早在幾千年前,，“城管”難題就已經(jīng)存在,，歷朝歷代也都制定了相應(yīng)的辦法,，有的甚至還寫入了法律。
古代城管身兼數(shù)職,，“綜合執(zhí)法”職權(quán)大
說到城管,，首先得說一下“城市”。從現(xiàn)代考古發(fā)現(xiàn)來看,，中國至少在夏商周“三代”時期就有城市了,。但和現(xiàn)代功能較為接近的城市，到春秋戰(zhàn)國時期才出現(xiàn),，如齊國的首都臨淄,，當(dāng)時就有7萬戶人家。
漢長安城（今西安）,，比同時代歐洲最大的發(fā)達城市羅馬,，面積大三倍以上，有8萬多戶,。到了唐代,，10萬以上人口的城市已有十多個，空前繁榮,，其中又以長安,、洛陽兩京最為繁華。長安設(shè)有東西二市,，會昌三年（公元843年）六月二十七日東市失火,，一下子燒掉了4000多家門市，而這僅是市場的一部分,，足見長安之大之盛,。
城市大了，人口多了,，治安,、衛(wèi)生、交通等一系列問題也就多了,。在這種情況下,，古代城管應(yīng)運而生?！肚f子》一書中提到,，戰(zhàn)國時代有“監(jiān)市”，這個監(jiān)市便可以看作是中國古代城管的雛形,。
不過,，古代城管與現(xiàn)代城管的概念和職能并不完全一致，古代城管的職權(quán)范圍相對較廣,。從史料上看,，古代城管除負責(zé)環(huán)衛(wèi)、拆除違章建筑,、禁止占道經(jīng)營外,，還得“防火緝盜”，就像現(xiàn)代的消防隊員,、聯(lián)防隊員一樣,，還有管理市場物價、維持公平交易的義務(wù),?？梢哉f，古代城管兼有現(xiàn)代公安,、消防,、工商、物價,、稅務(wù)等部門職能,，是真正的“綜合執(zhí)法”，權(quán)力也比現(xiàn)代城管大,。
那么,，古代“城管”都是些什么人呢？
古代的城管隊員叫法不少,，或稱“胥”,，或稱“卒”，還有稱“市吏”,、“監(jiān)市”等等,。但事實上，古代并沒有像現(xiàn)代城管局這樣的專職機構(gòu),，自然也無城管隊員一說,。古代城管的身份比較復(fù)雜，既有軍人城管,，也有警察城管,，當(dāng)然更多的是行政人員來當(dāng)城管。如漢唐時相當(dāng)于現(xiàn)代首都市長的“京兆尹”,，其重要工作之一就是城管執(zhí)法,。
在明代的北京，由相當(dāng)于今天北京衛(wèi)戍區(qū)或武警部隊的“五城兵馬司”來承擔(dān)城管的大部分職能,。清代的北京,，還專設(shè)了“督理街道衙門”，其部分職能也與現(xiàn)代城管局比較接近,。到了晚清,，西方的城管制度被引入中國,，由警察承擔(dān)起了現(xiàn)代城管的工作。如中國歷史上首個警察機構(gòu)天津警察廳,，除了負責(zé)當(dāng)?shù)厣鐣伟餐?，管理市容市貌、交通,、市場秩序等,，都是其分?nèi)工作。
自古城管兩大“難”：違章搭建和占道經(jīng)營
在古代,，現(xiàn)代城市管理中的兩大難題——違章搭建和占道經(jīng)營,，同樣十分突出，且歷代不絕,。其中,，最典型的當(dāng)屬宋代。
北宋商業(yè)十分繁榮,，京城汴梁（今河南開封）更是商販云集,，商鋪林立。隨之而來出現(xiàn)了嚴重的違章搭建和占道經(jīng)營現(xiàn)象,，當(dāng)時叫作“侵街”,。汴梁城里侵街現(xiàn)象十分嚴重，以至偌大一個京城找不到一條稍寬的巷子,，街面上無法通行車馬（“坊無廣巷,，市不通騎”）。
《續(xù)資治通鑒長編》記載說,，開寶九年（976年）,，宋太祖趙匡胤在會節(jié)園宴請大臣之后，經(jīng)通利坊返回宮殿,。出人意料的是,，途經(jīng)通利坊時，擁擠的街道竟然使堂堂皇家儀仗無法展開,。趙匡胤勃然大怒,，第二天便下令要狠狠整治侵街現(xiàn)象。
對此,，宋代還制定了專門處罰侵街行為的法規(guī),。《宋刑統(tǒng)·侵巷街阡陌》規(guī)定,，凡是侵占街道,、巷道、鄉(xiāng)道來搭建經(jīng)營的,，都要罰以70大板,。除此之外,，宋代還在京城組建了類似于現(xiàn)代城管的專職執(zhí)法隊伍——“街道司”。成建制的街道司由500人組成,，統(tǒng)一穿“青衫子”制服,，負責(zé)維持市場秩序和街道衛(wèi)生，還要疏導(dǎo)交通,、治理侵街等,。
《東京夢華錄》記載說,，遇到公主大婚或者王公貴族出行的時候,，街道司還要派出人員在途經(jīng)的街道上突擊搞衛(wèi)生，充當(dāng)儀仗隊前導(dǎo)人員指揮車馬人等,。一句話,，宋代的街道司承擔(dān)了現(xiàn)代城管的部分工作，但他們的職責(zé)權(quán)力要比現(xiàn)代城管大得多,。
然而,，從史料記載來看，至少在北宋,，京城侵街現(xiàn)象嚴重且屢禁不止,，街道司和侵街現(xiàn)象之間的執(zhí)法與反執(zhí)法纏斗，幾乎與北宋一朝相始終,?！肚迕魃虾訄D》描繪了北宋末年汴河兩岸的街市繁華情景。畫上一個門洞前,，有一群很像街道司的人在歪著身子睡大覺,。面對侵街占道現(xiàn)象，他們是不想作為還是難以作為,？我們不得而知,。
說到這里，人們不禁要問：北宋京城為什么會出現(xiàn)上述現(xiàn)象呢,？答案似乎很簡單：商業(yè)的繁榮與城市的發(fā)展,，要求城市適應(yīng)形勢需要，適時擴建擴容,。當(dāng)兩者不能同步時,，侵街現(xiàn)象也就在所難免。在這樣的情境下,，城管工作自然就不容易做了,。
“暴力執(zhí)法”不宜提倡，“城管立法”值得借鑒
城市管理光憑嘴說是不行的,，中國古人為此想出了不少管理手段,。其中,，最值得現(xiàn)代城管借鑒的是“城管立法”。
唐代在城管立法方面是頗為成熟的,，為后世效仿,。《唐律》規(guī)定：“距府十丈無市,，商于舍外半丈,，監(jiān)市職治之”，就是說擺攤設(shè)點至少要遠離政府辦公地30米,，也不能離民房太近,，要在1.5米以外，由監(jiān)市負責(zé)督管,。同時,，對占道經(jīng)營有嚴厲的懲罰：“諸侵巷街阡陌者，杖七十,；若種植墾食者,，笞五十。各令復(fù)故,?！卑ご蚝螅€要把街道恢復(fù)原狀,。
《宋刑統(tǒng)》也有類似的規(guī)定,，“侵巷街阡陌”條規(guī)定：“諸侵街巷阡陌者，杖七十,?！睂y倒垃圾、影響環(huán)境衛(wèi)生也有規(guī)定：“其有穿穴垣墻以出穢污之物于街巷,，杖六十,。直出水者無罪。主司不禁與同罪,?！卑涯蚴豪浇稚希绊懥斯残l(wèi)生,，不只當(dāng)事人倒霉,，連“城管隊長”都跟著挨杖打。
宋仁宗在搞城管方面頗有創(chuàng)意,，他在要求開封府官員強拆違章的同時,，特別指示相當(dāng)于現(xiàn)代法院的左、右軍巡院，配合“開封城管”行動,，“懲治侵街者”,。
明太祖朱元璋治國以狠著稱，明朝的城管也不含糊,。據(jù)《明會典》,，在京城，“凡侵占道路,，而起蓋房屋,，及為園圃者，杖六十,，各令復(fù)舊”,；對往街上丟垃圾、放污水的,，“其穿墻而出污穢之物于街巷者,，笞四十,。出水者勿論”,。
另外，明代對破壞公共設(shè)施,、不按規(guī)定行車,，以及在禁區(qū)內(nèi)擺攤設(shè)點、取土作坯,、隨地大小便等行為,，也一律“問罪”，涉事者要被強行戴上刑具,，在街頭示眾一個月,，即所謂“枷號一個月發(fā)落”。這樣的城管手段不可謂不嚴,。
雖然古時這些城市管理的方法在今天顯然不適用,，嚴厲的處罰手段更有“暴力執(zhí)法”的嫌疑，但將城市管理作為國家法律制度明確下來,，還是值得肯定的,。
（本文綜合自《文史博覽》《北京晚報》、央視網(wǎng),、人民網(wǎng)等）
